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環境保護部牽頭的國際環境公約信息及相關背景介紹

   2016-05-23


  一、我部牽頭的國際環境公約:

  為解決突出的全球性環境問題,在聯合國環境規劃署牽頭組織下,各國經過艱苦談判達成一系列環境公約,以法律制度的形式確定各方的權利和義務,推動國際社會采取共同行動,務求這些環境問題得到解決或改善。我部牽頭的環境公約包括:

  1、《保護臭氧層維也納公約》及其《蒙特利爾議定書》(簡稱“臭氧公約”)

  2、《關于危險廢物越境轉移的巴塞爾公約》(簡稱“巴塞爾公約”)

  3、《關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》(簡稱“斯德哥爾摩公約”)

  4、《關于化學品和農藥的鹿特丹公約》(簡稱“鹿特丹公約”)

  5、《生物多樣性公約》及其《卡塔赫納生物安全議定書》、《關于獲取遺傳資源和公正和公平分享其利用所產生惠益的名古屋議定書》、《卡塔赫納生物安全議定書賠償責任和補救問題名古屋—吉隆坡補充議定書》

  6、《關于汞的水俁公約》(簡稱“汞公約”。批約程序辦理中,尚未生效)

  通過上述公約談判和履約,以外促內,公約管控的環境對象得到高度重視,在改善國內環境質量、推動產業技術升級和結構調整方面發揮了舉足輕重的作用。

  二、公約背景情況:

  1、《保護臭氧層維也納公約》和《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》

  【背景】為使人類避免受到因臭氧層破壞而帶來的不利影響,并采取適當的國際合作與行動,國際社會于1985年3月22日在維也納通過了《保護臭氧層維也納公約》,并于1987年9月16日通過了《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》,公約和議定書分別于1989年9月和1990年1月生效。目前,所有聯合國成員均為公約和議定書的締約方,已召開10次公約締約方大會和26次議定書締約方會議,聯合國197個成員國全部加入了議定書,成為“全球普遍參與”的第一個多邊環境條約。

  議定書是國際上第一個明確提出在規定的時間內強制性淘汰、削減和控制義務的環境條約,規定了ODS受控物質的種類、控制基準(生產和貿易)、淘汰時間表、貿易、數據報告和運行機制等6大規定;體現了發達國家和發展中國家“共同但有區別的責任原則”。根據形勢的發展,議定書后來得到4次修正,先后通過了《倫敦修正案》、《哥本哈根修正案》、《蒙特利爾修正案》和《北京修正案》。

  蒙特利爾議定書是環境與發展領域國際公認的發展中國家與發達國家合作、務實解決全球環境問題的成功典范。其中最根本的原因則在于議定書建立了自己獨有的多邊基金,該基金接受發達國家捐款并向發展中國家提供資金和技術援助。聯合國環境規劃署、聯合國開發計劃署、聯合國工業與發展組織和世界銀行負責多邊基金項目的實施。

  中國政府十分重視保護臭氧層工作,于1989年9月11日加入了公約,1989年12月10日公約對中國生效;于1991年6月14日加入了蒙特利爾議定書及其《倫敦修正案》,1992年8月10日議定書及修正案對中國生效;于2003年4月加入了《哥本哈根修正案》;于2010年5月批準接受了《蒙特利爾修正案》和《北京修正案》。公約和議定書(其中第五條規定不適用于香港和澳門)及《倫敦修正案》(第五條第一款不適用于香港和澳門)、《哥本哈根修正案》、《蒙特利爾修正案》和《北京修正案》適用于香港、澳門。

  公約及議定書的實施對中國的臭氧層保護和ODS淘汰工作產生了積極的促進作用。中國于1991年成立了由原國家環保局牽頭、18個部委參加的跨部門履約協調機制——國家保護臭氧層領導小組,1993年制定了《中國逐步淘汰消耗臭氧層物質國家方案》,2010年頒布實施了《消耗臭氧層物質管理條例》,在化工生產、消防、家電、工商制冷、汽車、泡沫、清洗、煙草、氣霧劑、農業、糧食倉儲等行業分步驟開展了ODS淘汰活動;同時,在政策法規和管理體系方面,形成了以ODS生產、消費、進出口配額許可證制度為核心的政策管理體系。為提高社會各界保護臭氧層意識,中國已連續十多年舉辦了多方參與的國際保護臭氧層日紀念活動。

  截至2014年12月底,為實現ODS淘汰,中國自1992年開始共申請獲得多邊基金贈款12億美元。中國是獲得多邊基金贈款最多的國家,為中國順利履約發揮了重要作用,同時,贈款帶來的先進替代技術的應用顯著提高了相關行業技術,并為這些行業的產品出口消除了發達國家限制ODS產品出口的綠色壁壘。在淘汰ODS的同時,中國替代品產業也逐步發展起來,用量較大的幾種主要ODS替代品已全部國產化。中國淘汰ODS的政策法規和管理體系隨著項目的推進得以逐步建立起來。

  2、《控制危險廢物越境轉移及其處置的巴塞爾公約》

  【背景】20世紀80年代,隨著工業化過程的完成,工業中排放的危險廢物日益增多,其中大多數產生于發達國家,危險廢物越境轉移及其處置造成的污染,嚴重影響環境和人類健康的事件時有發生,國際社會迫切需要一部法律文件控制危險廢物的越境轉移和處置。在此形勢下,《控制危險廢物越境轉移及其處置的巴塞爾公約》于1989年3月通過,1992年5月5日生效。截至2009年6月,全球共有172個締約方,目前已召開九屆締約方大會。公約旨在保護人類健康和環境,使其免受危險廢物和其他廢物的產生和管理(包括轉移、利用和處置等)可能造成的危害。公約列出了45類應該加以控制的廢物類別和2類需要加以特別考慮的廢物類別以及這些廢物的14種危險特性。公約建立了危險廢物越境轉移的通知制度,出口危險廢物必須事先得到進口國和過境國主管部門的同意。公約還強調了對危險廢物的環境無害化管理,并規定除非有多邊或雙邊協議,否則不允許公約締約方將危險廢物出口到非締約方,也不許可從非締約方進口危險廢物到其領土。

  1995年9月公約第三次締約方大會通過了《巴塞爾公約》修正案,即禁止從發達國家向發展中國家轉移危險廢棄物;1999年第五次締約方大會通過了《巴塞爾公約》責任與賠償議定書,但截至目前,因締約方數目未達到修正案和議定書的生效要求,這兩項法律文書現在均未生效。

  中國于1990年3月22日簽署該公約,1991年9月4日由全國人大批準締約;公約自1997年7月1日起適用于香港,自1999年12月20日適用于澳門。1999年10月31日中國全國人大批準《巴塞爾公約》修正案,目前尚未批準賠償責任議定書。

  中國作為《巴塞爾公約》的最早締約方之一,積極參與公約的一切活動,為公約的發展做出了積極貢獻。在公約的履行方面,中國政府所做的工作包括:制定控制廢物進口的法規和標準;嚴格控制危險廢物出口;制定國家危險廢物名錄;建立危險廢物培訓和技術轉讓中心;查處廢物非法越境轉移。作為對公約的貢獻,中國申請設立了公約亞太地區協調中心(設在清華大學),為亞太各國在危險廢物管理及其處置方面提供技術培訓和咨詢服務,促進亞太地區提高解決危險廢物環境污染的能力。

  3、《關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》

  【背景】持久性有機污染物(POPs)由于其環境持久性、生物蓄積性、遠距離遷移性和毒性4大特性,對于人類健康和環境構成了嚴重威脅。聯合國環境規劃署決定就列入初步清單的12種POPs(艾氏劑、氯丹、滴滴涕、狄氏劑、二惡英、異狄氏劑、呋喃、六氯代苯、七氯、滅蟻靈、多氯聯苯和毒殺芬)開展國際行動并著手擬訂具有法律約束力的國際文書。2001年5月22-23日,聯合國環境規劃署在瑞典斯德哥爾摩召開了外交全權代表大會,通過了《關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》。公約旨在減少和避免持久性有機污染物通過生物蓄積、長距離遷移以及致癌、致畸、致突變、內分泌干擾、破壞免疫系統等作用對人類生存繁衍和生態系統可持續發展構成重大威脅。

  2004年5月17日,公約正式生效。截至2013年5月,公約已有179個締約方。2009年召開的第四次締約方大會在上述12種受控POPs基礎上,新增了第二批9種POPs(五溴二苯醚、開蓬、林丹、六溴代二苯、全氟辛烷磺酸、六氯環乙烷、六溴二苯醚、五氯苯)。2011年召開的第五次締約方大會將硫丹增列入附件A,使之成為新的受控POPs物質。目前,我國正在辦理上述新增物質修正案的國內批準程序。

  2013年召開的第六次締約方大會將六溴環十二烷(HBCD)增列入消除類附件A,但在其使用方面給予建筑行業外墻保溫材料發泡聚苯乙烯板材(EPS)和擠塑聚苯乙烯板材(XPS)(HBCD的主要應用)特定豁免。

  目前,公約受控物質總數達到23種。

  公約是繼《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》之后,第二個明確提出具體淘汰目標和時間的、具有法律約束力的法律文書。受控POPs是一開放式名錄,以附件A(消除類)、B(限制類)或C(無意生產)載列于公約中。考慮到各國的實際情況,公約規定了POPs使用的特定豁免申請和認可程序。公約明確規定了發展中國家履行公約義務的程度將取決于發達國家提供的資金和技術情況。公約還明確要求締約方定期提交國家報告并對公約執行成效進行評估。

  在控制義務方面,公約規定,各國須查明和禁止未提出豁免的POPs的生產、使用和進出口;查明被豁免的POPs的生產、使用、進出口和庫存等詳細情況,并制定逐步削減和淘汰的戰略和行動計劃;查明含多氯聯苯(PCBs)的設備,逐步消除其中的PCBs、終止新的PCBs的生產;制定并實施減少無意排放副產品POPs污染物的綜合行動計劃。在常規義務方面,要求制定國家行動方案并定期審查和更新。

  中國政府于2001年5月23日簽署該公約,2004年6月25日第十屆全國人大第十次會議批準該公約,公約于2004年11月11日正式對我國生效,公約適用于香港和澳門特區。中國作為化學品生產和使用大國,積極參與了公約的相關進程,為公約的發展做出了積極貢獻。

  4、《關于在國際貿易中對某些危險化學品和農藥采用事先知情同意程序的鹿特丹公約》

  【背景】1998年9月10日,在荷蘭鹿特丹舉行的外交全權代表會議上,《關于在國際貿易中對某些危險化學品和農藥采用事先知情同意程序的公約》獲得通過,并開放簽署。鹿特丹公約于2004年2月24日生效。截至2015年,公約共有154個締約方。

  鹿特丹公約的核心是要求締約方在國際貿易中對受本公約管制的化學品執行事先知情同意程序,并不禁止締約方對列入公約管制清單(以下簡稱“PIC清單”)的化學品進行國際貿易,由各締約方政府根據本國國情決定是否對列入PIC清單的化學品采取諸如禁止生產、使用、進出口等管制行動。

  PIC清單是開放性的,公約通過時列有27種化學品,目前已增至47種。

  公約的最高權力和決策機構是締約方大會,目前已舉行了七次會議。公約還設立化學品審查委員會作為公約的附屬機構。公約開展活動的資金來源于普通信托基金(即締約方按比額繳納的會費)和特別信托基金(締約方的自愿捐款以及非締約方、其他國際組織、非政府組織等捐款)。公約秘書處由設在瑞士日內瓦和意大利羅馬的辦公室共同組成。

  經國務院批準,中國政府于1999年8月24日簽署了鹿特丹公約。2004年12月29日,十屆全國人大常委會第十三次會議正式批準了鹿特丹公約,公約于2005年6月20日對中國生效,并適用于澳門特區。2008年8月8日,國務院批準同意公約適用于香港特區。

  5、《生物多樣性公約》

  【背景】《生物多樣性公約》于1992年6月5日在里約熱內盧召開的聯合國環境與發展大會期間開放簽字,于1993年12月29日生效。截止2015年,公約已有196個締約方。

  公約的三大目標為:保護生物多樣性、可持續利用其組成部分,以及公平合理分享由利用遺傳資源產生的惠益。公約活動涉及許多專題和跨領域的問題,如森林、山地、內陸水、農業、海洋生物多樣性保護,保護區建設,信息交換所機制,能力建設,技術轉讓與合作,遺傳資源獲取和惠益分享等。公約活動由全球環境基金提供資金。公約秘書處設在加拿大蒙特利爾。

  公約的最高權力和決策機構為公約的締約方大會,它定期審議公約的履行情況,并就促進公約的有效履行做出必要決定。公約還設有科學、技術和工藝咨詢事務附屬機構和信息交換所等附屬機構。公約針對公約關于知識產權的條款、履約審查等重要議題設立了工作組。

  目前,公約已經召開了十二次締約方大會會議。

  公約締約方大會第十次會議于2010年10月召開,通過了《生物多樣性公約關于遺傳資源獲取及公平、公正地分享其利用所產生惠益的名古屋議定書》和公約戰略計劃(2011-2020年)。該戰略計劃由共同愿景、任務、戰略目標和20個具體目標(統稱為“愛知目標”)組成。包括2050年遠景目標(建立人與自然和諧相處的社會,保護、恢復和明智利用生物多樣性)、2020年目標(到2020年應維持生態系統的彈性,使其繼續提供必要的服務,從而確保地球上多樣化的生命,為人類福祉和扶貧做出貢獻。)、5個戰略目標(將生物多樣性納入整個政府和社會的主流,減少生物多樣性的直接壓力和促進可持續利用,保護生態系統、物種和遺傳多樣性,提高生物多樣性和生態系統帶來的惠益,加強公約執行能力)和20個具體目標,重申了國家對其自然資源擁有主權權利,要求各國酌情將生物多樣性的價值納入國民收入和生產核算體系,到2020年,陸地和內陸水域保護區面積達到其總面積的17%,海洋和海岸生態系統保護區面積達到其總面積的10%,同時維持栽培植物、家養動物及其野生近緣種的遺傳多樣性。

  中國政府于1992年6月11日簽署了公約,于1993年1月5日交存了批準書,是世界上最早簽署并批準公約的國家之一。公約自1999年12月20日起適用于澳門特區,2011年5月9日起適用于香港特區。

  中國政府高度重視公約的履行工作。2010年成立了“2010國際生物多樣性年中國國家委員會”,并審議通過了《中國生物多樣性保護戰略與行動計劃(2011-2030年)》,作為未來二十年我國生物多樣性保護的行動綱領。2011年,“2010國際生物多樣性年中國國家委員會”更名為“中國生物多樣性保護國家委員會”,由25個部門組成,作為生物多樣性保護的工作機制,統籌協調生物多樣性保護工作。此外,國家一級還設立了由環境保護部牽頭、20多個相關政府部門參加的公約履約協調機制——中國履行《生物多樣性公約》工作協調組,專門負責協調和推進國內履約工作。協調組辦公室設在環保部生態司。為加強生物物種資源的保護和管理,2004年又建立了物種資源部際聯席會議制度。目前中國已頒布了《中國生物多樣性國情報告》,制定并實施了《中國生物多樣性保護行動計劃》,開始著手制定遺傳資源獲取與惠益分享的有關政策、法規。

  中國的生物多樣性保護也得到了國際社會的廣泛關注和大力支持,并開展了許多卓有成效的國際合作活動。

  6、《卡塔赫納生物安全議定書》

  【背景】《卡塔赫納生物安全議定書》于2003年9月11日生效,現有締約方166個。議定書是在迅速發展的現代生物技術產生的改性活生物體(即通常所說的轉基因生物體,簡稱“LMOs”)不斷增加,其處理和使用可能對生物多樣性的保護和可持續利用產生不利影響的大背景下產生的,議定書的目標是遵循公約和《關于環境與發展的里約宣言》的有關規定和原則,協助確保在安全轉移(特別是越境轉移)、處理和使用憑借現代生態技術獲得的、可能對生物多樣性保護和可持續使用產生不利影響的改性活生物體領域內采取充分的保護措施,同時顧及對人類健康所構成的風險。

  議定書的最高權力和決策機構是締約方會議,還設有生物安全信息交換所、遵約委員會等附屬機構。公約針對第27條下的LMOs越境轉移產生的損害的賠償責任與補救問題、關于直接用作食品、飼料等的LMOs的處理、運輸、包裝和標識等問題設立了工作組,并針對風險評估與風險管理問題等設立了技術專家組。全球環境基金為議定書的活動提供資金。議定書的秘書處設在加拿大蒙特利爾。

  目前,議定書已舉行了七次締約方大會會議。

  2010年10月召開的公約締約方大會第五次會議通過了《卡塔赫納生物安全議定書關于賠償責任與補救的名古屋-吉隆坡補充議定書》。

  中國政府代表團參與了議定書談判的全過程,并于2000年8月8日簽署了議定書。國務院于2005年4月27日正式核準中國加入議定書,議定書于2005年9月6日對中國生效,2011年5月9日起適用于香港特區,目前尚不適用于澳門特區。

  中國政府高度重視議定書的履行工作。作為履行公約的牽頭部門,環境保護部專門成立國家生物安全管理辦公室。農業部、質檢總局、國家林業局、衛生部和科技部等履約相關部門也都成立了專門管理機構。1999年,當時的國家環保總局聯合其他相關部門制定了《中國國家生物安全框架》,提出了中國轉基因生物安全管理的政策體系、法規體系和能力建設的國家方案。

  中國政府十分重視在開發利用現代生物技術的同時,逐步加強和完善對生物安全的管理。1993年以來,中國先后發布了《基因工程安全管理辦法》、《農業生物基因工程安全管理實施辦法》、《煙草基因工程研究及其應用管理辦法》、《人類遺傳資源管理暫行辦法》、《農業轉基因生物安全管理條例》、《農業轉基因生物進口安全管理辦法》、《農業轉基因生物安全評價管理辦法》、《農業轉基因生物標識管理辦法》、《轉基因食品衛生管理辦法》、《進出境轉基因產品檢驗檢疫管理辦法》等管理辦法,初步建立了中國轉基因生物安全管理的政策體系和法規體系。

  7、《生物多樣性公約關于獲取遺傳資源和公正和公平分享其利用所產生惠益的名古屋議定書》

  【背景】《生物多樣性公約關于獲取遺傳資源和公正和公平分享其利用所產生惠益的名古屋議定書》(以下簡稱議定書)的產生是為了實現《生物多樣性公約》確定的三大目標之一,即公平公正地分享利用遺傳資源產生的惠益。經過多年艱苦談判,議定書于2010年10月29日在日本名古屋市召開的《生物多樣性公約》締約方大會第十次會議上獲得通過,并于2011年2月2日至2012年2月1日期間開放供各國簽署。截至2014年10月12日,已有92個國家和區域經濟一體化組織簽署議定書,51個國家或區域經濟一體化組織批準、核準或加入議定書,議定書正式生效。議定書的內容主要包括目標、范圍、惠益分享、獲取、監測與檢查以及能力建設等6個方面,共36條,以及1個附件。適用范圍是生物遺傳資源、衍生物以及與生物遺傳資源相關的傳統知識。

  議定書的最高權力和決策機構是締約方會議,下設信息交換所、遵約委員會等附屬機構。2014年10月,議定書第一次締約方會議在韓國平昌召開。

  中國目前未加入議定書,以觀察員的身份參與議定書的相關工作。

  8、關于汞的水俁公約

  【背景】聯合國環境規劃署(以下簡稱“環境署”)在2009年2月召開的第25屆理事會上就全球汞污染控制議題通過決議,從2010到2013年初,利用三年時間,召開五次政府間談判委員會(INC)會議,擬訂一項具有法律約束力的全球性汞問題文書,以促使國際社會共同采取行動,控制由于汞的生產、使用和排放導致的汞污染問題,減少其帶來的相關危害。首次INC會議于2010年6月在瑞典召開,第二次會議于2011年1月在日本召開,第三次會議于2011年10月在肯尼亞召開,第四次會議于2012年6月在烏拉圭召開,第五次會議于2013年1月在瑞士召開。

  第五次會議商定了此項具有法律約束力的全球性汞問題文書的案文,一致同意將其命名為《關于汞的水俁公約》。2013年10月,汞公約外交全權代表大會在日本熊本舉行,來自140多個國家和國際組織的一千多名代表出席了會議。會議先后通過了公約文本和大會最后文件。到目前為止,來自128個國家以及歐盟的代表簽署了公約,美國等12個國家已完成批約,成為公約締約方。

  汞公約由35條正文和5個附件組成,正文規定了各締約方控制汞生產、使用、流通及處置的相關義務,添汞產品、用汞工藝限控及其增列,汞的大氣排放和水土釋放,資金和技術援助等內容。各附件則主要就各國淘汰添汞產品(禁止其生產和進出口,而非使用)、用汞工藝的限控時間表及其他要求、小規模土法煉金規范行動、大氣排放控制點源以及爭端仲裁和調解條款等內容作出了規定。

  本公約是里約+20會議后國際社會通過的第一個多邊環境條約,對于控制汞污染具有重要意義,其簽署實施必將促進我國的汞污染防治工作。

  

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